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政策解读
国企改革政策性调整不能替代体制性改革
发布时间： 2017-2-15 14:46:29来源：
近日，国务院发展研究中心原党组书记、副主任陈清泰就国企改革这一热点问题发发表演讲，他提到，当前国有资产实际上出现了实物形态的企业和价值形态的资本两种实现形式，但是在管理实物形态的国有企业中，为了改变政企不分的问题，政府试图突破现有体制框架，找到一种“管而不死、放而不乱的度”，但多次尝试均未成功，因此陈清泰认为政策性调整不能替代体制性改革，未来国企改革的重点“已经不是国有企业自身，而是在国家层面推进国有资产实现形式的资本化”。
但是现在有一些对“管资本为主”的改革方向，存在一些错误的理解，认为“管资本为主”是在继续强化对被专制企业监管的同时，还要把监管扩展到这些企业可以运作的那些“资本”，陈清泰认为这种改革无法解决长期困扰国有企业发展的体制性问题。同时，还需要厘清对“国有企业”和国有投资的“公司”管理的方式，在陈清泰看来，把直接管理的国有企业和被管国有企业投资控股的公司混为一谈，把现代国有企业制度拉回到传统国有企业，两种企业制度各自清晰的属性变得越来越模糊。
顶层国有企业整体公司制改制需要一个过程。
以下为演讲实录：
管资本为主是这轮国有企业改革的亮点和重要的突破口，但是由于对这个问题讨论得不够充分，在认识和理解上还不太统一，在制定政策和改革方案的时候就出现了一些矛盾甚至还存在一些争论。
针对当前的情况，我想应该澄清认识，凝聚力量，加快推进国有企业改革。下面我想就管资本为主和企业制度转型讲几点看法和大家一起讨论。
第一，国企深层次的体制问题最终要靠企业制度解决。传统国有资产的实现形式就是实物形态的国有企业，1987年国家出台了《全民所有制工业企业法》，以此来规范国有企业。1993年颁布的《公司法》为国有资产的资本化向公司制转型创造了条件。至此，国有资产实际上出现了两种实现形式，一种就是实物形态的企业，另外是一种价值形态的资本。同时存在两种企业制度，一种就是国有企业，另外一个是公司。相应的政府就有两种管理方式，一种是管企业，另外一种就是管资本。
《企业法》产生于有计划商品经济的时期，按照《企业法》的规定，企业所运作的是国家授予其经营的国有资产，本质上企业没有自身的资产，首要的任务是完成国家的指令型计划，政府在企业之外管企业的人和事、对企业进行监督，因此政企不分，所有权、经营权不分。而《公司法》是适应市场经济的企业制度，概括讲它有三个要点：一是公司拥有法人财产权，它是独立的法人实体；二是实行有限责任制度；三是治理结构是由法律规范的，公司的独立地位是法律保障的，公司的权利是与生俱来的，不是政府下放的，而长期困扰我们的政资分开、政企分开、所有权经营权分离等，在《公司法》的范畴都是不存在的，而这些分开恰恰是法律的本义。
目前顶层的国有企业仍然按照企业法调解，但是随着经济体制转型，政府管企业的体制受到了越来越严峻的挑战，为了增强国有企业的活力，政府下发文件、出台政策，一方面想尽一切办法向企业放权，另一方面想尽一切办法强化对企业的监管，为了改变政企不分，政府也曾试图在《企业法》管企业的体制框架内找到一种管而不死、放而不乱的度，但是多次的尝试并不成功。
在漫长的二十多年间，我们一直在放和收之间徘徊。近年来政府管企业的体制在不断加强，每个国有企业都有一个行政级别，央企已经成为一个专有名词，各类企业头上都有一个所有制标签分作体制内、体制外，政府和银行对其有亲有疏。
政府把国有企业作为行事职能的工具、推进经济增长的抓手、承担社会职能的基本单元，党政部门分兵把口，在企业之外管理着本应由股东会、董事会管理的人和事。结果企业被行政化，使得国有企业面对激烈竞争的市场往往力不从心，而走出去的时候往往也难以被国际市场接受，面对此种情况政府深感无奈、纠结。
客观讲政企不分、所有权经营权不分这些体制性问题几十年得不到解决，不是党和政府不重视，不是政策出得少和文件写得不到位，实践证明，政策性调整不能替代体制性改革，企业法规定的就是政府管企业，公司法的主张则是公司的独立地位是自我治理。政府想要摆脱管企业的纠结，就要落实管资本为主，加快顶层国有企业的整体改制，从企业法变回到公司法。
某种意义上说，当前这轮国企改革的主导方面已经不是国有企业自身，而是在国家层面推进国有资产实现形式的资本化，这次国企改革的再命题，而是管企业到管资本为主。
第二，重温建立现代企业制度的改革意义。按照传统理论，公有制对应的是计划经济，搞市场经济只能私有化，但是这两者都不符合我们的国情，社会主义市场经济的重要含义就是要保持较大份额的公有制、国有经济，同时又要发挥市场经济体制的高效率，这就提出在国有经济的范畴能不能构造出各自独立市场主体问题。唯一的途径就是企业制度创新，借助现代公司的制度安排，形成包括国有资本投资和拥有股权的千万个独立的市场主体。多元市场主体如何能够和国有经济相融合？这个结合点就是现代企业制度。
产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度是国有企业改革的方向。但现在政企不分、政资不分依然存在，国有资产监管还存在越位、缺位、错位现象。一直到现在这些基本问题还在困扰着我们，今天很多的纠结和争论原因就是后来对建立现代企业制度的初衷缺乏理解，主要精力放在如何管企业，如何用政府力量推进做大做强，轻视企业制度转型的重要性，顶层国有企业整体转制一直未能实质性进行。
第三，管资本为主的两种理解、两种做法、两种结果。
管资本为主的改革是一件新事物，需要在实践中加深理解，一些含混的概念尚需澄清，在一些文件中把管资本与管企业的概念、管理方式混杂在一起，监管机构除了管企业还要管资本，越管越宽、越管越细，使企业不知所措。实际上目前对“管资本为主”存在着两种理解：一是所谓“管资本”就是指国家监管机构直接监管的对象要由企业变为资本，实现这个转变必要的前提就是国有资产实现形式要由实物形态的企业转变成价值形态的资本，否则你就没有资本这个对象可供监管。银行业本世纪初通过整体改制上市实现国有资产的资本化、证券化，但在产业化领域这一过程尚未启动，至今国有资产监管机构直接面对的主体依然是实物形态的国有企业，监管方式还是管企业。转向管资本后，出资人机构监管的对象就是由国有资本投资运营机构，通过投资运营机构的隔离，出资人机构与实体企业将不再有直接的产权关系，也无权穿越投资运营机构干预投资运营公司下属的公司，出资人机构不管企业了，政企分开将顺理成章。
另外“管资本为主”是指在竞争性领域国有资产应逐步尽数资本化、证券化，而在某些特殊领域，国家有特别需要的方面也不排除政府直接管企业，这就是“管资本为主”的重要含义。但是直接管企业应当限定在市场失灵的很小范围内，基本不对市场配置资源产生影响。
顶层国有企业整体公司制改制需要一个过程，在这期间监管部门仍需管企业，但是主要精力应该转向做两件事，一个是推进顶层国有企业的整体改制，包括规划、重组、设立类公司等大量工作。另一个是要深入研究管资本的体制框架、实施方案以及政策措施。到目前为止，在发布的文件中管企业的部分很充实，而向管资本转型的部分却缺乏明确的思路，措施也显得薄弱和不足。
对“管资本为主”还存在另外一种理解，就是不太理会顶层国有企业的整体改制以及监管对象向管资本的转变，认为“管资本为主”是在继续强化对被专制企业监管的同时，还要把监管扩展到这些企业可以运作的那些“资本”，包括重点管好这些企业的“国有资本布局”等，这种理解的要点是监管机构继续管企业的体制和机制，并不断加强。带来的结果是长期困扰我们的那些体制性问题无法解决。
“管资本为主”是重要的决定，是解决长期困扰我们诸多体制矛盾的一把钥匙，但是两种理解，两种做法会产生截然不同的结果。
第四，关于向管资本为主的转型，在改革过程中，两种企业制度并存只是一种过渡，必须明确的是，建立现代企业制度是改革的方向，传统国有企业应逐步向公司制度转型，在条件具备的时候要加速转型，在过渡过程中政府政策要兼顾两种制度并存的现实，但是政策的规定和执行必须导向新制度的健康成长，防止旧制度扭曲新制度。
向管资本为主转型不是立即可以实现的，需要创造必要的条件，比如资本作为管理对象在哪里？需要从顶层国有企业转制而来，将顶层国有企业进行公司制改制，使国家投入公司的净资产转化为资本，即股权，并由受托的投资运营公司或社保基金持有。这一过程是国有资产实现形式的转换，是企业制度的替代，是国有企业向市场主体的属性的变迁，也是政府管理方式的转型。
第五，要科学界定国有企业，把握企业转制的方向。在政府文件和媒体上大都笼统地把市场主体称作“企业”，把国有资产直接或间接有关的统称为“国有企业”，这种称呼上的混淆造成概念上的混淆、政策上的混淆。
政府部门往往用管“国有企业”的办法管国有投资的“公司”，或穿越“国有企业”管到其投资或控股的“公司”，直接管理的国有企业和被管国有企业投资控股的公司混为一谈，把现代国有企业制度拉回到传统国有企业，两种企业制度各自清晰的属性变得越来越模糊。
国企转制的关键是“转”，在这过程中清晰界定两种企业制度十分重要，因为这涉及到治理结构的转轨、政企关系的转轨、监管制度的转轨。政策制定和执行中的混乱，搞不好会使国有企业的转制走过场。两种企业制度并存，但绝不意味着两种企业制度并重，改革的方向是股权多元化的公司制度，管资本为主，意在加强此消彼涨的进程，因为管资本对接的不是传统国有企业而是股份制公司。
实现市场主体权利平等、机会平等、规则平等的一项重要措施就是对市场主体的归类和称谓应当遵循企业制度而不是所有制，现在每个企业头上都有一个所有制的标签，好象把企业的分类是按照所有制的分类，并且政府对不同所有制企业很难避免有亲有疏。依照企业法调节的企业应该叫做国有企业，按公司法调节的股份制公司我想应该包括那些控股的公司，应统称为公司，摘掉所有制标签，政府对他们一视同仁。两种企业制度各自应该按照相关法律调节，避免两种的混淆。
但是现在有一些对“管资本为主”的改革方向，存在一些错误的理解，认为“管资本为主”是在继续强化对被专制企业监管的同时，还要把监管扩展到这些企业可以运作的那些“资本”，陈清泰认为这种改革无法解决长期困扰国有企业发展的体制性问题。同时，还需要厘清对“国有企业”和国有投资的“公司”管理的方式，在陈清泰看来，把直接管理的国有企业和被管国有企业投资控股的公司混为一谈，把现代国有企业制度拉回到传统国有企业，两种企业制度各自清晰的属性变得越来越模糊。
顶层国有企业整体公司制改制需要一个过程。
以下为演讲实录：
管资本为主是这轮国有企业改革的亮点和重要的突破口，但是由于对这个问题讨论得不够充分，在认识和理解上还不太统一，在制定政策和改革方案的时候就出现了一些矛盾甚至还存在一些争论。
针对当前的情况，我想应该澄清认识，凝聚力量，加快推进国有企业改革。下面我想就管资本为主和企业制度转型讲几点看法和大家一起讨论。
第一，国企深层次的体制问题最终要靠企业制度解决。传统国有资产的实现形式就是实物形态的国有企业，1987年国家出台了《全民所有制工业企业法》，以此来规范国有企业。1993年颁布的《公司法》为国有资产的资本化向公司制转型创造了条件。至此，国有资产实际上出现了两种实现形式，一种就是实物形态的企业，另外是一种价值形态的资本。同时存在两种企业制度，一种就是国有企业，另外一个是公司。相应的政府就有两种管理方式，一种是管企业，另外一种就是管资本。
《企业法》产生于有计划商品经济的时期，按照《企业法》的规定，企业所运作的是国家授予其经营的国有资产，本质上企业没有自身的资产，首要的任务是完成国家的指令型计划，政府在企业之外管企业的人和事、对企业进行监督，因此政企不分，所有权、经营权不分。而《公司法》是适应市场经济的企业制度，概括讲它有三个要点：一是公司拥有法人财产权，它是独立的法人实体；二是实行有限责任制度；三是治理结构是由法律规范的，公司的独立地位是法律保障的，公司的权利是与生俱来的，不是政府下放的，而长期困扰我们的政资分开、政企分开、所有权经营权分离等，在《公司法》的范畴都是不存在的，而这些分开恰恰是法律的本义。
目前顶层的国有企业仍然按照企业法调解，但是随着经济体制转型，政府管企业的体制受到了越来越严峻的挑战，为了增强国有企业的活力，政府下发文件、出台政策，一方面想尽一切办法向企业放权，另一方面想尽一切办法强化对企业的监管，为了改变政企不分，政府也曾试图在《企业法》管企业的体制框架内找到一种管而不死、放而不乱的度，但是多次的尝试并不成功。
在漫长的二十多年间，我们一直在放和收之间徘徊。近年来政府管企业的体制在不断加强，每个国有企业都有一个行政级别，央企已经成为一个专有名词，各类企业头上都有一个所有制标签分作体制内、体制外，政府和银行对其有亲有疏。
政府把国有企业作为行事职能的工具、推进经济增长的抓手、承担社会职能的基本单元，党政部门分兵把口，在企业之外管理着本应由股东会、董事会管理的人和事。结果企业被行政化，使得国有企业面对激烈竞争的市场往往力不从心，而走出去的时候往往也难以被国际市场接受，面对此种情况政府深感无奈、纠结。
客观讲政企不分、所有权经营权不分这些体制性问题几十年得不到解决，不是党和政府不重视，不是政策出得少和文件写得不到位，实践证明，政策性调整不能替代体制性改革，企业法规定的就是政府管企业，公司法的主张则是公司的独立地位是自我治理。政府想要摆脱管企业的纠结，就要落实管资本为主，加快顶层国有企业的整体改制，从企业法变回到公司法。
某种意义上说，当前这轮国企改革的主导方面已经不是国有企业自身，而是在国家层面推进国有资产实现形式的资本化，这次国企改革的再命题，而是管企业到管资本为主。
第二，重温建立现代企业制度的改革意义。按照传统理论，公有制对应的是计划经济，搞市场经济只能私有化，但是这两者都不符合我们的国情，社会主义市场经济的重要含义就是要保持较大份额的公有制、国有经济，同时又要发挥市场经济体制的高效率，这就提出在国有经济的范畴能不能构造出各自独立市场主体问题。唯一的途径就是企业制度创新，借助现代公司的制度安排，形成包括国有资本投资和拥有股权的千万个独立的市场主体。多元市场主体如何能够和国有经济相融合？这个结合点就是现代企业制度。
产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度是国有企业改革的方向。但现在政企不分、政资不分依然存在，国有资产监管还存在越位、缺位、错位现象。一直到现在这些基本问题还在困扰着我们，今天很多的纠结和争论原因就是后来对建立现代企业制度的初衷缺乏理解，主要精力放在如何管企业，如何用政府力量推进做大做强，轻视企业制度转型的重要性，顶层国有企业整体转制一直未能实质性进行。
第三，管资本为主的两种理解、两种做法、两种结果。
管资本为主的改革是一件新事物，需要在实践中加深理解，一些含混的概念尚需澄清，在一些文件中把管资本与管企业的概念、管理方式混杂在一起，监管机构除了管企业还要管资本，越管越宽、越管越细，使企业不知所措。实际上目前对“管资本为主”存在着两种理解：一是所谓“管资本”就是指国家监管机构直接监管的对象要由企业变为资本，实现这个转变必要的前提就是国有资产实现形式要由实物形态的企业转变成价值形态的资本，否则你就没有资本这个对象可供监管。银行业本世纪初通过整体改制上市实现国有资产的资本化、证券化，但在产业化领域这一过程尚未启动，至今国有资产监管机构直接面对的主体依然是实物形态的国有企业，监管方式还是管企业。转向管资本后，出资人机构监管的对象就是由国有资本投资运营机构，通过投资运营机构的隔离，出资人机构与实体企业将不再有直接的产权关系，也无权穿越投资运营机构干预投资运营公司下属的公司，出资人机构不管企业了，政企分开将顺理成章。
另外“管资本为主”是指在竞争性领域国有资产应逐步尽数资本化、证券化，而在某些特殊领域，国家有特别需要的方面也不排除政府直接管企业，这就是“管资本为主”的重要含义。但是直接管企业应当限定在市场失灵的很小范围内，基本不对市场配置资源产生影响。
顶层国有企业整体公司制改制需要一个过程，在这期间监管部门仍需管企业，但是主要精力应该转向做两件事，一个是推进顶层国有企业的整体改制，包括规划、重组、设立类公司等大量工作。另一个是要深入研究管资本的体制框架、实施方案以及政策措施。到目前为止，在发布的文件中管企业的部分很充实，而向管资本转型的部分却缺乏明确的思路，措施也显得薄弱和不足。
对“管资本为主”还存在另外一种理解，就是不太理会顶层国有企业的整体改制以及监管对象向管资本的转变，认为“管资本为主”是在继续强化对被专制企业监管的同时，还要把监管扩展到这些企业可以运作的那些“资本”，包括重点管好这些企业的“国有资本布局”等，这种理解的要点是监管机构继续管企业的体制和机制，并不断加强。带来的结果是长期困扰我们的那些体制性问题无法解决。
“管资本为主”是重要的决定，是解决长期困扰我们诸多体制矛盾的一把钥匙，但是两种理解，两种做法会产生截然不同的结果。
第四，关于向管资本为主的转型，在改革过程中，两种企业制度并存只是一种过渡，必须明确的是，建立现代企业制度是改革的方向，传统国有企业应逐步向公司制度转型，在条件具备的时候要加速转型，在过渡过程中政府政策要兼顾两种制度并存的现实，但是政策的规定和执行必须导向新制度的健康成长，防止旧制度扭曲新制度。
向管资本为主转型不是立即可以实现的，需要创造必要的条件，比如资本作为管理对象在哪里？需要从顶层国有企业转制而来，将顶层国有企业进行公司制改制，使国家投入公司的净资产转化为资本，即股权，并由受托的投资运营公司或社保基金持有。这一过程是国有资产实现形式的转换，是企业制度的替代，是国有企业向市场主体的属性的变迁，也是政府管理方式的转型。
第五，要科学界定国有企业，把握企业转制的方向。在政府文件和媒体上大都笼统地把市场主体称作“企业”，把国有资产直接或间接有关的统称为“国有企业”，这种称呼上的混淆造成概念上的混淆、政策上的混淆。
政府部门往往用管“国有企业”的办法管国有投资的“公司”，或穿越“国有企业”管到其投资或控股的“公司”，直接管理的国有企业和被管国有企业投资控股的公司混为一谈，把现代国有企业制度拉回到传统国有企业，两种企业制度各自清晰的属性变得越来越模糊。
国企转制的关键是“转”，在这过程中清晰界定两种企业制度十分重要，因为这涉及到治理结构的转轨、政企关系的转轨、监管制度的转轨。政策制定和执行中的混乱，搞不好会使国有企业的转制走过场。两种企业制度并存，但绝不意味着两种企业制度并重，改革的方向是股权多元化的公司制度，管资本为主，意在加强此消彼涨的进程，因为管资本对接的不是传统国有企业而是股份制公司。
实现市场主体权利平等、机会平等、规则平等的一项重要措施就是对市场主体的归类和称谓应当遵循企业制度而不是所有制，现在每个企业头上都有一个所有制的标签，好象把企业的分类是按照所有制的分类，并且政府对不同所有制企业很难避免有亲有疏。依照企业法调节的企业应该叫做国有企业，按公司法调节的股份制公司我想应该包括那些控股的公司，应统称为公司，摘掉所有制标签，政府对他们一视同仁。两种企业制度各自应该按照相关法律调节，避免两种的混淆。